一塊地 Piece of Land

商業周刊第1212期 2011-02-14  

一位獨立記者的國光石化五百天紀實揭發九大程序不正義！

撰文者：朱淑娟

曾待過大媒體，但決定離開，只靠自己的部落格發聲，本文作者是台灣第一位以「獨立記者」身分獲三項卓越新聞獎及曾虛白新聞獎的媒體人。長期關心環境議題的朱淑娟，從二○○九年六月開始採訪記錄國光石化案，五百多個日子，寫了十三萬多字的文章，當國光石化是否興建進入翻牌階段，商周邀請這位獨立記者用她的筆記錄，這五百多天中，所看到的荒謬與不正義。

一月二十六日國光石化第四次環評審查前一天，有點冷，天空不時飄著細雨，記得去年十一月十三日反國光凱道遊行那天，也是這樣的天氣。上千名學生從凱達格蘭大道來到環保署前，今晚他們要徹夜守在這裡。大鼓聲不時響起：「全國的青年們勇敢的站出來，為了我們的家園，反國光、救未來！」國光石化從二○○九年六月九日第一次環境影響評估審查至今已超過五百天，直到農曆年前、一月二十七日第四次審查，幾乎所有委員都認為國光石化提出的資料；包括區位選擇、水資源運用、白海豚保育、污染排放、濁水溪海岸變遷，以及社會經濟等衝擊，不是調查不足，就是淡化嚴重性，不足採信。在第四次環評審查時，國光石化董事長陳寶郎說：「沒有料到環評會有這麼多討論，過程之中拖得比較久。」

我想，恐怕不只陳寶郎這樣想，包括中研院院士、學界、醫界、藝文界、大學生、高中生甚至小學生也很想問：當多數民眾期待國家追求無污染的經濟，政府還要繼續支持國光石化這種高耗能、高耗水、高污染的「三高產業」？按理說，這樣審來審去無法讓人放心的開發案，如果是專業審查，絕對沒有通過的道理。但很奇怪，審查已超過五百天，資料一補再補還無法說服環評委員及民眾接受，甚至專家建議的海水淡化、工業區外移到退潮線水深十公尺以外等減輕環境衝擊方案，國光石化已表明做不到。既然如此，究竟還要再給國光石化多少補考機會？

長期觀察國光案的五百多個日子，回顧這段時間，我發現我看到各式各樣的程序不正義：

*程序不正義一：舊案未撤新案續審

事實上，國光石化早在二○○七年就提送位於雲林離島工業區的「雲林石化科技園區國光石化建廠計畫」。

這個案子經過二○○七年四月、二○○七年八月、二○○八年二月三次環評審查，在二○○ 八年三月十四日環評大會時，前環保署長陳重信裁示此案對環境有重大影響之虞，依環評法第八條規定進入二階環評審查。自此這個案子開發單位未繼續送件，也沒有撤案。但二○○九年六月九日國光石化重送新案審查，換了股東組成，名稱也變成「彰化縣西南角（大城）海埔地工業區計畫」，開發地點也改到彰化縣大城濕地。也就是說，目前在環保署審查的國光石化案有兩個，舊案未撤卻重起新案，但這五百多天以來環保署卻未做任何處理。

*程序不正義二：捨棄國際級溼地

國光石化所在地是台灣的大城溼地。翻開內政部剛出爐的《重要濕地手冊》，書中對大城濕地的描述是這樣的：「從生態環境觀點，彰化濕地是台灣最後一塊碩果僅存的大型泥質灘地，有無可取代的地位。」然而，一月二十五日內政部公布新的濕地，卻以「未取得民意支持」為由，未將大城濕地列入新一波濕地名單，引發社會議論。內政部從二○○七年起推動「國家重要濕地」評選，而兩屆評審委員都建議應將大城濕地列入國家級、甚至國際級濕地。因為大城濕地是瀕臨絕種白海豚的棲地，也是國際候鳥黑嘴鷗、大杓鷸的重要覓食區，已被IUCN（國際自然保育聯盟）列為最高保育等級。「在建國一百年，卻因為國光石化放棄這塊濕地，我們要如何面對未來的一百年？」身為內政部濕地評選委員的邱銘源，得知大城濕地沒入選後不可置信的說。而據他了解，多數委員都給了大城濕地一個贊成票，他要求內政部公布投票結果以昭公信。

*程序不正義三：經濟部行政不中立

半世紀以來，台灣以進口原油製造輕油，輕油再經裂解產生乙烯、丙烯等石化原料，結合上中下游成為完整的石化產業鏈。到二○○九年為止，石化指標產品乙烯的產能，已從五萬五千噸成長到目前的四百零四萬噸。政府陸續開放石化業中下游到大陸投資後，目前超過五成的石化中游原料外銷，七成五銷往大陸。其中包括聚苯乙烯、樹脂、聚乙烯醇外銷比率更超過八成。而為了生產更多石化產品外銷，經濟部早已規畫再興建國光石化、六輕五期，預估到二 ○二五年，乙烯成長六成，達到六百五十九萬噸，讓台灣成為遠東區石化運籌中心。前衛生署長、中研院院士陳建仁指出，全球對於污染產業的做法都是做到國內夠用就好，不是把污染留在國內，讓石化外銷賺錢。得到好處的僅是部分產業與其股東，污染卻全民承受？這也是《商業周刊》去年針對國光案提出的疑問。而當各界正對國內應該容許多少石化業有疑問時，經濟部工業局卻在二○一○年九月花了三百萬元人民納稅錢在四大報刊登廣告，強調沒有石化業那來的輪胎、雨傘、牙膏、牙刷，甚至沒有油墨可印報紙。我們現在已經有這麼多石化廠，難道還不夠做雨傘、牙膏嗎？台灣究竟要多少石化業，可以透過充分討論來做選擇，但選擇之前政府至少應誠實告訴民眾「自給率」是多少？收益多少？代價多少？經濟部如此行政不中立，已違反程序正義。立法院在二○一○年十月做成決議，要求經濟部針對國光案舉辦行政聽證會，希望透過嚴謹的聽證程序，讓各界充分討論、釐清爭議。

*程序不正義四：扭曲的行政聽證

行政聽證具有準司法功能，應事先舉行「預備聽證」釐清爭議點，正式開會時鎖定爭議，雙方交叉辯論，不是單方面陳述意見。會議須完整記錄，由陳述人簽名或蓋章。行政機關未來做行政處分時，應斟酌全部聽證的結果。

經濟部一方面同意舉辦，但另一方面又強調國光石化屬私人投資案，開發主體不是經濟部工業局，並非行政程序法所講的行政計畫，依法經濟部不需要舉辦行政聽證，也不必依行政程序法的聽證程序辦理。於是在一切程序不完備下，會議流於各說各話且爆發衝突，在混亂中經濟部工業局副局長連錦漳宣布散會，沒有結論。政治大學公共行政系副教授杜文苓表示，這是一個比公聽會還不如的會議，卻叫它是聽證會，根本是在殘害行政程序法。

*程序不正義五：用稅金幫財團開水源

此外，國光石化需要大量用水，水從哪裡來？水利署計畫興建於中部的烏溪大度攔河堰，而這個案子環評也還在審查中，地方反對聲浪相當大。也就是說，大度堰的環評有可能沒過，到時國光石化水源從何而來？而且，只要從河川取水，難免對河川生態造成影響，二○○九年十一月二十三日環評大會審查大度堰時，決議因大度堰對河口地下水鹽化、海岸漂砂、河床飛砂有影響。且堰址下游二‧五公里處就是感潮河段，影響河口及海域水質生態，開發對環境有重大影響，應進入二階環評審查。鹿港開業醫師葉宣哲指出，濁水溪南岸的揚塵污染一年比一年嚴重，一旦大度攔河堰興建，和美、伸港、鹿港首當其衝。「為了下一代的健康，我們需要新鮮空氣。」台灣鰻蝦輸出公會理事黃世州表示，五、六○年代鰻魚是台灣沿海高經濟效益產業，如果大度堰把河流切斷，淡水與海水交接處的黑潮將消失，鰻苗就不進來了。而且，大度堰預估工程費二百二十九億，其中從大度堰到國光石化的輸水管路六十六公里，經費一百五十七億。台灣生態學會顧問張豐年質疑，水是公共財，國家不應用人民納稅錢為財團開發水源。

最怪的是，明明是國光石化開發案，但二○一○年六月十日國光石化第一次用水計畫專家會議，卻由水利署中區水資源局報告，環評委員當場質疑水利署角色錯亂：「究竟國光石化是主角，還是水利署？」

*程序不正義六：評估數據未經實測

為了趕時效，國光石化許多資料沒有實測，只以電腦模擬。成功大學水工試驗所副所長高瑞棋表示，越龐大的開發案，越需要較長時間調查，不是三、五個月就要搞定。二○一○年四月中旬國光石化二階環評第一次審查後，環評委員提出三百多項問題要求進一步釐清。二○一○年五月三十一日海岸地形變遷專家會議時，中山大學海洋物理研究所教授劉祖乾指出，國光石化大面積海埔地抽砂、圍堤、填海造地、築港，這個海域過去缺乏長久海象觀測，國光石化給顧問公司的時間太少，最大缺點就在沒有觀測，只有數值模擬。看多了台灣的環評審查，有些場景實在是越看越怪。相同的問題一問再問，但開發單位總是實問虛答。久而久之環評委員也懶得問、很多案子就這樣糊裡糊塗過了關。例如去年海岸地形變遷專家會議，有委員問：「應補充風浪流、颱洪事件、極端氣候、短期及長期變遷等合理情境模擬。」國光的回答是：「因國內未就極端氣候研定量化規範，甚難納入考慮。」成功大學水工試驗所副所長高瑞棋忍不住痛批這種回答很老大，海岸工程非常有區域性，各地海洋動力不同，所以區域資料相對重要，不能把台北的拿來台南用，模擬與實驗相對重要。但我們卻可以在缺乏科學評估之下做出重大決策。

*程序不正義七：選址評估違反環評法

國光石化在這五百天裡提出「原方案」、「北移方案」、「縮小規模方案」，但這三個方案都飽受質疑。

二○○九年六月九日提出的「原方案」，環評委員表示濁水溪地層多屬易受侵蝕的頁岩、砂岩，含沙量相當高，一旦濁水溪出海口北方被國光石化堵住造成淤積，當颱風來襲濁水溪雨量大時，河水會倒流造成內陸地區淹水。國光石化在二○○九年九月二十五日的二階環評範疇界定會議時提出「北移方案」；區位從原來位於大城鄉外海，北移到芳苑鄉及大城鄉之間的外海。國光石化董事長陳寶郎認為北移方案對環境衝擊較小，但彰化環保聯盟理事長蔡嘉陽認為可能更糟，因為北移方案更接近大杓鷸、黑嘴鷗棲地，對保育鳥類的傷害更大。另外，北移方案距離王功、芳苑養殖區更近，對漁民的衝擊更大。彰化區漁會總幹事陳諸讚就指出，讓人擔憂的前例早已經出現：之前彰濱工業區留崙尾灣，一退潮就是沙塵暴，變成一個死海，造成漁民困擾。二○一一年一月二十七日國光石化再提出「縮小規模方案」，取消第二期開發計畫，但開發範圍只減少七百八十公頃。台大國家發展研究所教授周桂田要求，縮小規模方案應重新民調，而不是續用兩年前的民調。而且應進行社會影響衝擊調查，包括：當地農漁民可能的經濟損失、老弱者未來生計衝擊、開發中砂石運送對學童安全的評估、以及開發導致全國民眾對當地農漁產品污染的消費者信心危機等評估。《環評法》第四條規定的環境影響評估包括生活、自然、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響。而過去環評審查卻自我設限只審查污染排放，事實上這已違反環評法的規定。

*程序不正義八：專家建議不被採用

二○一一年一月二十七日第四次環評審查國光石化提出「縮小規模方案」，總用水量從每天三十七萬噸減為二十二萬噸，但供水方案還是沒變，長期用水（二○一七年起）每天二十二萬噸，由大度攔河堰供水。短中期用水每天五萬六千二百噸，要調撥農業用水，還要在濁水溪自強大橋上游河道設攔河堰取「剩餘水源」二萬二千一百噸。

環評委員劉益昌則批「什麼叫作剩餘水量？濁水溪從來沒有剩餘水量！」濁水溪單是供給六輕就有嚴重問題；把原本的農業用水拿來做工業用水，農田水圳缺水對平原生態的具體影響至今沒有任何估算。另外二○一○年八月二十五日「白海豚影響與因應」專家會議做出結論，為保留中華白海豚育幼及覓食廊道，國光石化工業區應外移到退潮時水深十公尺以外。但國光石化在二○一○年十二月三日第三次環評審查時卻強調，這個方案不可行。原因是，填土深度平均約二十公尺有工安風險，且工期將長達十二到二十年。

*程序不正義九：減碳反面教材

而環保署之所以將眾多複雜問題分為五個小題邀請專家開會，用意就是要提出減少開發對環境衝擊的方案，並以此取得民間共識。如今國光石化一而再、再而三否決專家建議，為何環評還能繼續審下去？政府提出「溫室氣體減量目標與期程」，二○二○年要回到二○○五年的排放水準。但這目標只是口號？因為國光石化、六輕五期若是開發，到了二○二○年溫室氣體排放量會達到四百二十百到四百六十七百萬公噸，比二○○五年總排放二百五十七百萬公噸增加八二％。地球公民基金會副執行長王敏玲質疑，行政院一方面說推動減碳四法，一方面又推動高碳排放的石化業，「政府的節能減碳是在愚弄人民嗎？」國光強調興建的必要性是為了補足二○一五年五輕遷廠後缺量的五十萬噸乙烯，但二○○八年中油林園三輕擴建一座年產量八十萬噸的乙烯廠，已可補足五輕關廠後所需的量，為何國光如今還搬出這套說詞？另外國光石化提出五輕關廠後可以取得三百七十萬噸碳權，但台北大學自然資源與環境管理系助理教授李堅明認為，關廠後碳權就應該收回來，不可以自由處分，為何還可以從那裡得到碳權？

一月二十五日一位彰化高中學生投書媒體提到：高中生努力背誦生物多樣性，但卻同時目睹國光石化將造成生物多樣性受到污染，這是什麼教育？「如果終日埋首書堆，一抬頭卻發現故鄉烏煙瘴氣、面目全非，那再多的知識又有何意義？」

*公民力量大規模展現！

即便有這麼多的荒謬與程序不正義，在這五百多天裡，我卻也看到近三十年來公民力量最大規模的展現。彰化環保聯盟發起「濁水溪口海埔地公益信託」，三個月內約三萬民眾已認購兩百萬股，成為台灣第一件依「信託法」申請的環境信託案。許多人想為下一代留下國寶級濕地的心如此急切。二○一○年八月中興大學應用經濟系教授陳吉仲、莊秉潔等人發起「學界反對國光石化開發案連署」，一千多位學者連署；接著藝文界、醫界、彰化高中學生陸續連署反對，二○一○年十一月十三日兩百多個團體、近萬名民眾遊行至凱道怒吼。一月二十四日，小學生發起寫明信片給馬總統：「請給我一個乾淨的未來！」一月二十五日，彰化高中數百名學生利用下課時間戴口罩靜坐，表達反對國光石化在家鄉設廠的心聲。彰化高中學生展現的勇氣，許多人透過電視機、網路都受到相當大的感動。二十五年前，鹿港反杜邦設廠的精神在高中生的課本中，成為這群學生最佳的民主課程。二十五年後的今天，彰中學生為這個民主課程做了最佳實踐。一月二十六日，來自台大、成大、台北大學、清大等二十所大學、近千名學生，頭綁象徵大海的藍色頭巾，在環保署大門前冒雨守夜，反對國光石化。詩人吳晟第一次來到環保署，站上廣場說：「我們常說所有的努力都是為了子孫，我們今天捫心自問，如果繼續發展這麼高污染的國光石化，到底是在毀滅我們的生存環境，還是在造福子孫呢？」

吳晟說：「這已經不是學理的問題，而是良心的問題啊……。」只要曾經走過高雄後勁、林園、仁武、大社這些石化廠附近的人，就會明白吳晟所說的「良心問題」是什麼問題。石化廠不時飄出的臭氣讓學童經常要戴口罩才能出門；石化廠的污染讓許多鄰近街道變成癌症街；每天打開窗戶就看到一根根煙囪、一個個寫著「苯」、「聚乙烯」的巨大儲槽，生活的代價何其大。

*大家都在看，總統如何回應民意！

一月二十七日環評從上午九點半審到下午五點半，又到了夜晚，天空依然飄著細雨，一夜沒睡的學生沒有人離開，得知環評沒過，廣場響起一片驚喜聲。五百多個日子，國光石化總是這麼輕易就牽動人心，驚喜、挫折、還有眼淚……。過完農曆年了，冬天還沒有結束，國光石化的爭議將持續延燒。大家都在看：二十五年前的總統蔣經國因彰化人反對杜邦而尊重民意，二十五年後的總統馬英九又要如何回應吳晟在這二○一一年的冬日，對良心的呼喚？這個事件或可檢視台灣民主歷程。

*【延伸閱讀】違反民意頻頻闖關！──國光石化大事紀

09.6.9 國光石化重新選址彰化大城，首度環評審查即決議進二階環評

09.6.24 環評大會結論國光石化應實施二階環評

10.4.13 二階環評首度審查，300多項問題，結論先舉行專家會議

10.5.31 首場海岸地形變遷專家會議，指出選址錯誤

10.7.7　 3萬民眾認股購買大城濕地，向內政部遞件

10.7.7　行政院長吳敦義說：白海豚有牠生存、游水的路徑，牠也會轉彎的

10.7.30 經濟部長施顏祥表示：台灣不能沒有石化業

10.8.3　逾千位學者連署反對國光記者會

10.9.7　工業局花300萬在4大報刊登支持國光廣告

10.10.1 海岸地形變遷專家會議結束

10.11.6 國光石化預定地舉辦「濁水溪口生態文化祭」

10.11.13「反國光、救台灣」總統府前大遊行

10.12.3 第3次環評審查，國光評估不足待補件再審

10.12.23 大度攔河堰鹿港公聽會，民眾反對興建

11.1.24　小學生發起寫信給馬總統反對國光石化

11.1.25　內政部濕地評選漏列大城濕地，民眾於彰化縣政府前遊行抗議

11.1.25　彰中學生靜坐：「我要彰化、不要石化」

11.1.26　千名大學生反國光夜宿環保署

11.1.27 　第4次環評未過，補件擇日再辦第5次審查